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Le programme d'investissement d'avenir: un acquis à consolider, un rôle spécifique à mieux définir

Editeur(s) :  Cour des comptes

Date :  10/2021

 

La mise en œuvre du programme d’investissement d’avenir

Engagé en 2010 et confirmé depuis par les gouvernements successifs, le programme d'investissement d'avenir (PIA) a mobilisé 57 Md€ de dotations budgétaires autour de quatre priorités : la recherche et l'enseignement supérieur, l'innovation dans les entreprises, le déploiement des réseaux numériques et la diffusion du numérique dans les usages économiques et sociaux, ainsi que la transition écologique. Le Grand plan d'investissement (GPI), engagé en 2018, s'est inscrit dans la continuité du PIA et a mobilisé également des moyens à hauteur de 57 Md€.

La mise en oeuvre du PIA est en progrès depuis le précédent rapport de la Cour. Ses objectifs initiaux devraient être globalement atteints, mais avec un retard de quelques années par rapport au programme initial, du fait de la complexité du montage des projets et de la durée des investissements. À fin 2020, 48,3 Md€ étaient engagés sur les 57 Md€ du PIA. La démarche induite par le PIA a entraîné des effets positifs, notamment de structuration dans le domaine de la recherche ou d'entraînement sur d'autres financements publics et privés. Le faible avancement de certaines actions révèle toutefois des difficultés structurelles. L'impact global du PIA et du GPI sur le volume de l'investissement public est également difficile à apprécier.
Le suivi et le pilotage du PIA obéissent davantage à une approche budgétaire qu'à une mesure de la performance et des risques. La principale faiblesse relevée par la Cour tient au caractère tardif et encore limité de la démarche d'évaluation des actions financées qui devait faire l'originalité et la valeur ajoutée du PIA. Plus de dix ans après le lancement du programme, l’évaluation reste partielle et inégale selon les actions et les opérateurs.
Bien que le contexte d'origine du PIA ait profondément évolué, les gouvernements successifs ont fait le choix de poursuivre le recours à ce programme sans en modifier substantiellement les lignes générales. Les évolutions amorcées récemment pour mieux prendre en compte les enjeux vitaux pour notre pays dans les priorités d’investissement et pour améliorer la supervision du PIA au niveau interministériel seront à suivre avec attention. La Cour estime que le moment est venu pour ouvrir une réflexion de fond sur le devenir de cet instrument, ainsi que sur sa place dans la stratégie globale d'investissement de l'État.

1. UN INSTRUMENT QUI, EN DEPIT DE CERTAINES LIMITES, A ACQUIS UN BON DEGRE DE MATURITE

1.1 Des moyens importants dans un cadre innovant mais évolutif

1.1.1 Des priorités stratégiques globalement conformes aux orientations initiales

1.1.2 Des moyens financiers assurés dans la durée, des redéploiements nécessaires sans incidence sur les montants globaux

1.1.3 Une multiplication des dispositifs de soutien à l’investissement

1.1.4 Le recours à de nouvelles formes d’investissement: les fonds et fonds de fonds

1.2 Un pilotage central assoupli à partir de 2017, des opérateurs ayant progressivement acquis un réel savoir-faire

1.2.1 Le secrétariat général pour l’investissement : un positionnement à clarifier, une structuration à ajuster en conséquence

1.2.2 Les conventions PIA : des règles communes, des responsabilités à éclaircir

1.2.3 Les opérateurs : une professionnalisation certaine, des pratiques différentes

1.2.4 Le rôle des comités de pilotage et des experts

1.2.5 Une gestion des actions qui traduit une organisation globalement adaptée

1.3 La mise en œuvre du PIA : des objectifs globalement tenus, des points d’amélioration

1.3.1 La montée en puissance des crédits utilisés depuis 2010

1.3.2 Un rôle des fonds d’investissement difficile à mesurer

1.3.4 Une démarche sélective et favorisant la concentration de moyens

1.3.5 Une appréciation de l’additionnalité du PIA à mieux documenter

1.3.6 Le PIA catalyseur d’énergies mais aussi révélateur de difficultés structurelles

2. UN INSTRUMENT A PERFECTIONNER, UNE PLACE A PRECISER

2.1 Passer d’une culture de moyens à une culture de performance et de maîtrise des risques

2.1.1 Renforcer et harmoniser les indicateurs de performance et de coût de gestion

2.1.2 Mieux exploiter les données comptables et valoriser les actifs constitués grâce au PIA

2.1.3 Renforcer la maîtrise des risques

2.1.4 Améliorer le suivi des investissements en fonds propres

2.2 Renforcer la démarche d’évaluation en l’inscrivant dans une approche globale et tirer des leçons des échecs

2.2.1 Une évaluation partielle présentant des résultats favorables mais disparates

2.2.2 Des résultats mitigés en ce qui concerne les actions à destination des entreprises et de certaines filières industrielles

2.2.3 Élaborer une approche globale des effets macroéconomiques du PIA

2.2.4 La dimension territoriale du PIA

2.2.5 Analyser les causes des échecs et en tirer des conclusions opérationnelles

2.3 Préciser le rôle du PIA dans la stratégie globale d’investissement de l’État et conforter les fonctions stratégiques du SGPI

2.3.1 La continuité des actions PIA arrivant à échéance : assumer des choix

2.3.2 Conforter les acquis du PIA en l’articulant mieux avec d’autres instruments de politique publique

2.3.3 Tenir compte du nouveau contexte économique et financier pour améliorer l’efficacité de la dépense d’investissement

2.3.4 Pour une approche et un pilotage plus stratégiques

 

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mot(s) clé(s) :  enseignement supérieur, gouvernance et pilotage